正在建立健全的政策性農業信貸擔保體系攜手銀行業共建銀擔合作機制，必將有力地促進農業適度規模經營和轉變農業發展方式，加快農業現代化建設進程

        “按照黨中央、國務院統一決策部署，發揮好資源配置中市場決定性作用和政府引導作用，創新財政和金融協同支農機制，建立健全政策性農業信貸擔保體系，促進農業適度規模經營和轉變農業發展方式，加快農業現代化建設。力爭用3年時間建立健全具有中國特色、覆蓋全國的農業信貸擔保體系框架?！?015年7月，財政部、農業部、銀監會聯合印發的《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》，對全國農業信貸擔保體系建設進行了全面部署?！　?/span>

        目前，經國務院批準，財政部會同農業部、銀監會組建的全國性農業信貸擔保機構——國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司已掛牌運營，全國有28個省也已相繼成立省級農業信貸擔保公司，一個從國家到省級再到市縣的具有政策性、專業性和獨立性的農業信貸擔保體系雛形漸成。

        隨著農業信貸擔保體系建設的推進，銀行業金融機構積極牽手各級政策性農業信貸擔保機構，共建銀擔合作機制，為農業融資增信分險、筑路架橋發揮著積極作用。

搭建橋梁，解除新型農業經營主體“成長的煩惱”

　　“建立農業信貸擔保公司的主要目的，是解決糧食生產和規模經營主體長期以來沒有有效抵押物的問題?！鞭r業部財務司司長陶懷穎說。

　　目前，我國農業生產經營方式正從傳統農業向現代農業轉型跨越，從分散的小農生產向規?；?、組織化、社會化加快轉變。固定資產投入大、流動資金需求旺盛，種糧大戶、農民專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體對金融資本愈益依賴。然而，缺少有效抵押物、“融資難”“融資貴”始終是制約農業規模經營和現代農業發展的最大瓶頸。絕大多數新型農業經營主體達不到金融機構的授信“門檻”，進入不了商業銀行的信貸服務視野，很難受到商業銀行青睞。由于農業項目本身的脆弱性和高風險性，目前全國約8000家融資擔保公司中，只有極少數做涉農業務，新型農業經營主體始終難以擺脫成長過程中的資金困境。

　　為改善新型農業經營主體的融資困境，促進農業發展，加快農業現代化建設，國家把中央財政安排的支持糧食適度規模經營資金重點用于支持建立政策性省級農業信貸擔保機構。財政注資成立專門的農業信貸擔保機構，實行“銀擔”“政銀擔”合作，正是財政與金融融合支農的典型模式，也是有效破解“三農”客戶“融資難”“融資貴”的現實途徑。

　　目前，政策性農業信貸擔保體系已初具雛形。2016年5月，國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司在京成立，主要為其他省級農業信貸擔保公司提供再擔保保障。截至目前，全國已設立28個省(直轄市、計劃單列市)級農業信貸擔保公司并開展擔保業務，除西藏之外的其他大陸省份均已獲批或正在組建，預計2016年底可實現全面實質運營。

　　財政部副部長胡靜林強調：“財政出資建立的農業信貸擔保公司必須專注于支持糧食生產經營和現代農業發展，對從事糧食生產和農業適度規模經營的新型經營主體的農業信貸擔保余額不得低于總擔保規模的70%。在農業發展的起步階段要堅持以種植業、養殖業為主，尤其要突出對糧食適度規模經營的支持?！?/span>

　　可以預見，以“面向農村、服務農業、惠澤農民”為宗旨，以“為農業融資增信分險、筑路架橋”為使命，專注于糧食適度規模經營和現代農業發展的信貸擔保，以及農業和農村一二三產業融合發展項目的信貸擔保，農業信貸擔保體系必將充分發揮“金融放大器”的功能，撬動金融資本投入現代農業，有效解決“三農”經濟主體“融資難”“融資貴”問題。

積極探索，銀擔合作支農新模式“四兩撥千斤”

　　“農業信貸擔保公司最終還是要跟銀行合作。如何完善風險共擔機制和利益分享機制，降低銀行支農貸款成本和風險，實現銀擔合作共贏、財政金融協同支農，是個重要的課題?！鞭r業部財政司王衍告訴記者。

　　通過財政注資成立專門的農業信貸擔保機構，實行“銀擔”“政銀擔”合作，構建銀行、擔保機構及農業經營主體相互支撐的“鐵三角”穩定體系，實現了財政與金融融合支農;通過轉換資金投入方式，撬動金融資本支持現代農業發展，發揮了財政資金“四兩撥千斤”的引導和杠桿作用。

　　在銀擔合作、風險共擔機制建設方面，很多銀行業金融機構和農擔公司之間達成了“二八分擔”協議。比如天津、四川、安徽等地的農擔公司，主動承擔了80%的風險，與之合作的銀行承擔20%的風險，這不僅給銀行吃了一顆“定心丸”，更進一步降低了農業經營主體的融資成本。在擔保費率和資金成本方面，這種合作遵循“讓利、微利”的原則，例如，天津農擔公司擔保費率不超過2%，所擔保貸款平均利率為6.56%，促進了信貸資金在“三農”實體經濟體系的良性循環。

　　在銀擔合作的基礎上，一些農擔公司開發出了適合本地經濟特色的貸款擔保產品，有效促進了當地農業經濟發展。例如，北京農擔公司于2015年上半年推出了“民俗?！辟J款擔保產品，針對京郊民俗旅游農家樂項目在提檔升級中的實際用款需求，推出50萬元以下、期限靈活的小額信用貸款擔保產品;安徽省農擔公司推出“勸耕貸”產品，在客戶培育機制、風險救助機制、協同服務機制和綜合維護機制等方面進行了有益探索;天津農擔公司的“龍信?！薄稗r樂寶”等產品，為天津市溫室大棚、農業機械等農業設施抵押融資額32000萬元、水域灘涂養殖權抵押融資額1200萬元提供信貸擔保，為天津市的菜籃子工程和現代都市農業發展增添了動力。

　　銀行業金融機構積極與政策性農擔公司開展合作。中國農業銀行總行主動對接國家農業信貸擔保聯盟，率先與其簽署戰略合作協議，商定按照“優勢互補、協同支農、商業運作、互惠互利”的原則，指導農行各分行與各地農業信貸擔保機構建立緊密、系統、全面的合作關系，積極推進農業現代化和農村地區全面小康建設進程。同時將省級農擔公司合作準入權限全部下放給省級分行，并在保證金比例、代償緩沖期、風險分擔機制等方面制定了適用于省級農擔公司的差異化政策。

　　農行甘肅分行推出了“雙聯惠農貸款”，通過銀擔合作，準入縣級擔保公司58家，注冊資本合計26億元，按照最高8倍放大倍數核定擔保額度共計192億元，累計發放貸款245億元，惠及甘肅全省貧困縣35萬農戶。農行安徽分行和安徽省農擔公司推出“農擔通”，由農擔公司批量確定準入名單，批量開出擔保函，實行“見貸即?！?，貸款風險按照2:8比例分擔，不到1年時間，在保余額已超過2.6億元。

　　而山東農信、重慶農商銀行等農村中小金融機構在與農擔公司合作方面都有不俗表現。重慶農商銀行與重慶市農擔公司合作，服務范圍幾乎覆蓋整個重慶主城區及所有區縣。需要強調的是，作為始終耕耘縣域“三農”市場的農村金融主力軍，農村中小金融機構在銀擔合作方面已進行了諸多探索實踐，特別是縣(市)農信法人機構，緊密聯合地方政府出資建立的融資擔保機構，通過與擔保公司合作，為缺乏抵押物的“三農”客戶增信融資，解決了不少初創期和成長期新型農業經營主體的發展困難，成效顯著。而隨著各省政策性農業信貸擔保公司的創立運營，省級聯社亟需發揮“大平臺”的優勢，與省級農擔機構對接合作，為各縣級“小銀行”與省級農擔公司分支機構合作打前站、鋪坦途。

健全農業信貸擔保體系難題待解

　　農擔公司和銀行業金融機構在合作開展業務方面進行了積極探索，但從總體上看，農業信貸擔保體系建設目前還存在一些難題。

　　信息不對稱。首先，全國共享的農業信貸擔保信用信息、業務信息、風險信息數據庫目前還不健全，給甄選客戶增加了困難。其次，擔保公司自身的信息不夠透明。有些擔保公司違規經營，隱瞞信息，給銀行造成風險隱患。第三，解決高分散性經營主體信息不對稱的管理成本過高。地處縣域農村地區的新型農業經營主體的高分散性導致的信息不對稱和高交易成本，是銀行業機構信貸排斥的重要原因。農業信貸擔保機構開展擔保業務，需要開展一定的組織體系建設，以更好地解決上述問題。在設立縣市級分支機構過程中，各省農擔公司面臨著分支機構數量多、管理鏈條長、經營成本高等難題，需要在減少信息不對稱和降低組織管理成本之間進行權衡。

　　風險控制機制尚不健全。農業的脆弱性和生物資產抵質押的風險性是農擔公司繞不開的難題。作為高杠桿運營的企業，農擔公司面臨著巨大的風險，尤其是系統性風險，而由于缺乏專業人才，對風險的識別判斷存在偏差。同時，由于成立時間比較短，全國農業信貸擔保聯盟和省級農業信貸擔保機構尚未建立完善的法人治理結構和內控機制。此外，銀擔合作的風險分擔機制不健全，擔保公司的風險管控能力與其承擔的擔保責任不匹配，也會影響到銀擔合作的長久與穩定。

　　風險代償和風險救助體系不完善。由于農業項目本身具有高風險的特點，代償風險勢必存在，適度容忍農業信貸擔保公司的代償風險、由政府來承擔風險補償是必要和不可或缺的，但代償容忍率應為多少尚未明確。另外，多渠道的風險補償和救助機制也未建立健全，單純依賴國家財政解決風險代償顯然難以保證農業信貸擔保體系的可持續性。

　　評價考核機制不夠健全。評價標準的制定需要做好平衡，要求過嚴會影響擔保機構的積極性，出現不做業務以求資金安全的狀況，違背國家政策設計初衷;而過于強調幫扶農業項目的杠桿放大作用，則可能會使一些農擔公司出現壘大戶的現象造成風險積聚。

促進銀擔合作可持續發展的策略思考

　　農業信貸擔保體系“建起來”只是第一步，要想“經營好”，還有很多問題要解決。

　　完善信息共享機制。根據農業生產經營特點，逐步建立和強化對借款者的信用甄別與約束機制。逐步建立和完善全國共享的農業信貸擔保信用信息、業務信息、風險信息數據庫，構建服務農業發展的信用信息數據庫、服務網和信貸對接平臺。普及金融法制教育，強化金融法制觀念，提升新型農業經營主體以及農擔機構的信用意識和信用水平。探索完善違約失信處罰制度，加大金融監管執法力度。平衡和處理好減少信息不對稱和降低組織管理成本之間的關系，促進銀擔合作良好效用的發揮。

　　健全風險控制機制。首先，加強農業信貸擔保機構從業隊伍建設，保證業務的專業性，最大限度減少風險;其次，完善農擔機構自身的法人治理與內控機制;第三，進一步完善銀擔合作機制，建立風險分擔機制，在促進銀行和擔保機構合力控制風險的同時，設計合理的代償追償順序，增強銀行業金融機構的追償積極性。

　　健全風險代償機制。國際上農業信貸擔保公司的代償率在4.3%左右。為了引導農業信貸擔保機構加強管理、降低風險，避免謊報、瞞報等道德風險的產生，國家農業信貸擔保聯盟的再擔保比例應按照擔保公司代償率進行分層設計，原則上代償率越高的部分再擔保比例越低。農業信貸擔保機構代償率達到一定限度時，融資性擔保機構監管部門應及時發出預警，要求農業信貸擔保機構強化業務風險評估和管控，審慎開展新業務。同時，應明確對農業信貸擔保機構出現經營風險時的補助條件和補助標準，明確農業信貸擔保機構的市場主體責任，對擔保費補助和代償補助實行上限控制。

　　完善政策性農業信貸擔保機構的考核評價體系。業內專家認為，對于政策性農業信貸擔保機構，為了保證其有效運行，不偏離目標，應該按照“微利可持續”的原則建立政策性和可持續性并重的業務績效考核評價指標體系。全國農業信貸擔保聯盟在對省級農擔機構進行考核時，既要考核業務規模、擔保費率、代償率等指標，也要考核擔保業務結構以及擔保項目的社會效益等。具體而言，應建立多層次的、科學合理的激勵約束機制，促使農業信貸擔保機構實現政策性目標，穩妥開展業務，推進農業現代化戰略的實施。